A l’invitation de Philippe Frémeaux, je suis intervenu le 10 novembre dernier aux Entretiens d’Auxerre, consacrés cette année à « La famille », sur le thème « Aider les familles ou les individus ? ». Si j’étais, à cette date encore, directeur général de la Cnaf, la perspective de mon remplacement proche à la tête de la branche famille m’a autorisé une liberté de ton plus forte qu’à l’accoutumé sur un sujet dont la dimension idéologique ou philosophique n’échappe à personne.

J’ai commencé mon intervention en relatant une anecdote : lors d’un échange avec une secrétaire d’État du précédent quinquennat où elle m’interpelait sur le caractère trop intrusif et trop « intime » des contrôles faits par les Caf pour vérifier le respect de la condition d’isolement , je me souviens lui avoir répondu que nous faisions ces contrôles pour vérifier bien sûr le respect de la législation et surtout que, si l’on voulait sortir de ce système, il fallait revenir sur le principe de « familialisation » des prestations, origine des majorations pour les parents isolés, et qui est, en quelque sorte le « négatif » de la familialisation, puisqu’elles viennent compenser le fait qu’il n’y ait qu’un parent à assumer la charge de l’enfant, et non deux comme dans les familles considérées comme « traditionnelles » dans les classifications de l’INSEE , ce qui impliquait également de « défamilialiser » aussi la fiscalité. J’ai laissé à Philippe Frémeaux le soin de développer la question de l’individualisation de la fiscalité , et me suis concentré sur la question de celle des prestations familiales, … et sociales. En effet, toutes les prestations versées par les Caf, qui ne sont pas toutes des prestations familiales au sens strict, ont une composante familiale, y compris celle qui est de création la plus récente, la prime d’activité , ce qui n’est pas le cas des prestations versées par Pole emploi, comme par exemple l’allocation de solidarité spécifique (ASS). Pour en comprendre l’origine, il faut, comme souvent, faire un détour par l’histoire.

Aider les familles ou les individus ?

Détour par l’histoire. Il faut rappeler qu’à l’origine des allocations familiales, il y a le sursalaire familial, mis en place dès la fin du XIXème siècle par des patrons paternalistes inspirés par la doctrine sociale de l’église. Celui-ci est généralisé, sous l’appellation d’allocation familiale, par la loi Landry du 11 mars 1932, qui oblige les entreprises du commerce et de l’industrie à s’affilier à une caisse de compensation du sursalaire familial et étendu aux autres secteurs par le décret-loi du 12 novembre 1938, qui sera suivi par l’adoption du décret-loi du 29 juillet 1939, communément connu comme le code de la famille (contrairement à une idée reçue, celui-ci n’est pas une création du régime de Vichy, qui à part d’avoir mis la famille, entre le travail et la patrie, dans la devise de l’État français a été peu fécond en matière de politique familiale), code qui complète les allocations familiales avec l’allocation de mère au foyer. La politique familiale, d’inspiration familialiste et nataliste , sera reprise par la République après la Libération, d’abord avec l’intégration des prestations familiales dans le système général de Sécurité sociale, avec l’ordonnance du 4 octobre 1945 , puis la création du quotient familial (et du quotient conjugal) par la loi du 31 décembre 1945, et enfin avec la loi du 22 août 1946, qui crée les Caf en regroupant les caisses de compensation, et surtout définit à l’époque quatre prestations familiales : – Les allocations familiales, proprement dites, versées à partir du 2ème enfant ; – L’allocation de salaire unique qui se substitue à l’allocation de mère au foyer ; – Les allocations prénatales et de maternité. Bien qu’appelées allocations familiales, celles-ci continuent, en fait, à être attribuées aux pères, et ne deviennent réellement parentales qu’à partir des années 60, avec la loi du 13 juillet 1965 qui donne la capacité juridique à la femme mariée, et celle du 4 juillet 1970 qui substitue l’autorité parentale à l’autorité paternelle. Une rupture forte s’établit à la fin des années soixante, avec, de façon préfiguratrice, la création des « branches » par les ordonnances dites « Jeanneney » du 22 août 1967, et donc pour la branche famille de la Cnaf , avec un objectif d’équilibre économique par « risques ». A cette préoccupation financière, s’ajoute, dans les années soixante-dix, un objectif (pour les femmes) de conciliation entre vie familiale et vie professionnelle, du fait de l’entrée des femmes sur le marché du travail, qui fait basculer le modèle familial du modèle de la femme au foyer au modèle du couple bi-actif. Sur la base de ces préoccupations, vont se développer deux tendances qui vont conduire à mettre sous conditions certaines prestations : – conditions de ressources d’abord, dès 1971, symboliquement pour l’allocation de salaire unique, qui sera étendu ensuite à d’autres prestations, – condition d’isolement, avec la création de l’allocation de parent isolé par la loi du 9 juillet 1976 (un an après la loi du 11 juillet 1975 réformant le divorce). Au terme de cette évocation historique, on voit que la familialisation répond à deux objectifs : – couvrir tout ou partie du coût de l’enfant pour les familles, au sens « traditionnel » i.e. un couple avec au moins deux enfants, comme c’est le cas aussi pour le quotient familial, qui lui joue dès le premier enfant ; c’est d’ailleurs ce qui justifie aussi le versement d’une pension alimentaire en cas de séparation pour celui des deux parents qui n’en a pas la charge directe ; – couvrir « l’infortune de la femme (quand elle n’est plus) mariée », ce qui est aussi à l’origine de la pension de réversion en matière de retraite, mais aussi de la prestation de compensation en cas de divorce, mais qui fonde aussi l’attribution d’une prestation pour les femmes (dans la majorité des cas) isolées et donc le contrôle de la condition d’isolement. Au-delà de la fonction traditionnelle pour la Sécurité sociale, de couverture des coûts et de redistribution des ressources, va également se développer, au cours des années soixante-dix, la prise en charge de services liés à l’éducation des jeunes enfants, notamment en matière d’accueil de la petite enfance.

Les années quatre-vingt ont été marquée par le phénomène de ce qu’on appelait à l’époque, « la nouvelle pauvreté », lié à la montée du chômage de longue durée, et qui a conduit à la mise en place d’un minimum social généralisé, l’un des derniers en Europe, le RMI, devenu depuis le RSA, avec la combinaison d’un RSA-socle, et d’un RSA-activité. Prestations qui ont été conçues comme familiales également, avec, en particulier l’intégration de l’allocation de parent isolé, dans le RSA en 2009. Il faut dire qu’entre temps la focale s’est aussi déplacée sur la situation des familles monoparentales, ce qui a conduit à développer des mesures ciblées, comme par exemple la réforme des pensions alimentaires.

Le système en fait pose trois types de problèmes : – le premier est celui de son effet sur la redistribution des revenus, avec pendant très longtemps l’existence d’une courbe en U, c’est à dire d’un effet redistributif dans les premiers déciles, lié à la mise en place de prestations sous conditions de ressources, mais aussi d’un effet anti-redistributif pour les derniers déciles, lié à l’importance du quotient familial pour les ménages les plus aisés ; cet effet anti-redistributif a largement été atténué au cours du quinquennat précédent, même si c’est au prix d’une illisibilité encore plus importante du système (plafonnement du quotient familial et modulation des allocations familiales) lié à son caractère familialiste ; – le deuxième, et c’est la question posée par la secrétaire d’État, c’est celui des modalités de contrôle de la condition d’isolement et qui conduit à des investigations qui rentrent dans l’intimité des personnes, la notion de couple n’étant pas, pour la branche famille, une notion juridique (le fait d’être marié), mais une notion objective, de fait, le fait d’être en « communauté de vie » ; – et enfin, celui de la continuité entre les prestations de la branche famille et les prestations chômage qui sont individualisées, comme par exemple l’allocation de solidarité spécifique (ASS), versées par Pole emploi comme, pour des raisons différentes,avec les « prestations » fiscales, comme le quotient familial.

Je dois dire, et c’est d’ailleurs ce que j’avais répondu à la secrétaire d’État qui m’interrogeait, qu’à titre personnel, je suis plutôt favorable à l’individualisation des prestations, comme d’ailleurs de la fiscalité, comme l’a développé Philippe Frémeaux au Journée d’Auxerre. Celle-ci s’est d’ailleurs faite dès les années soixante-dix dans les pays scandinaves et c’est une situation assez générale en Europe. C’est d’ailleurs dans ce sens que j’avais travaillé sur la mise en place d’une allocation sociale unique regroupant les minima sociaux, comme le proposait le rapport Sirugue, mais aussi d’autres prestations, et j’y reviendrai sur ce blogue. Mais l’individualisation soulève des problèmes de fonds, des problèmes opérationnels et des problèmes de transition, tous aussi redoutables, tant notre système est marqué par cette notion de familialisation, problèmes qu’il faut régler si l’on veut aller dans ce sens. Le problème de fonds principal, c’est celui de l’origine du droit à la prestation, familiale aujourd’hui. Celui-ci a d’abord été attaché au père (sursalaire familial), puis au couple, et, en cas de séparation, à la personne ayant la charge de l’(s)enfant(s) ; en tous cas, il n’est pas attaché à l’enfant. Comme l’a fait remarqué Jeanne Fagnani, il n’y a guère qu’en France que ces prestations sont appelées « familiales » ; ailleurs en Europe, on parle en général de prestations aux enfants (kindergeltgesetz en Allemagne, child benefit au Royaume Uni). Il faudrait que le droit soit celui de l’enfant, et attribué aux deux parent (et donc partagé). Si l’on tire ce fil, on voit que cela remet en cause certains des principes des allocations  familiales, notamment le fait qu’elles ne sont attribuées qu’à compter du deuxième enfant (contrairement au quotient familial qui joue dès le premier enfant), mais aussi que le montant augmente en fonction du rang de l’enfant. Cela pose aussi la question en cas de séparation, du partage entre les deux, ce qui serait logique en cas de garde alternée, ou de l’attribution, comme aujourd’hui, au parent qui en a la charge. On voit bien, au passage, que la réforme récente des pensions alimentaires peut y contribuer, en incitant le parent qui n’a pas la charge de l’enfant, à continuer à exercer sa responsabilité parentale, y compris du point de vue financier. Au demeurant, l’évolution des prestations vers un droit de l’enfant, et non un droit de la famille, est en cours. Deux exemples. Celui du versement de l’allocation de rentrée scolaire sur un compte de l’enfant quand il est placé (et non à la famille) et qui sera disponible à sa majorité. Celui, plus discret, de la décision que j’avais été amené à prendre pour attribuer des prestations à un couple homoparental dont l’enfant était issu, illégalement, de GPA : j’ai considéré que dès lors que l’enfant existait, il avait droit aux mêmes prestations que les autres enfants, et que c’était ce qui fondait le droit aux prestations, et non le mode, incontestablement illégal, de constitution de la famille. L’autre problème de fond est en fait plus complexe à régler, et même à formuler. C’est celui non pas du droit de l’enfant, mais de « l’infortune de la femme (quand elle n’est plus) mariée (ou en couple) », mais aussi de la « fortune » (indirecte) du parent qui bénéficie du haut revenu de son conjoint (ou de ses rentes) avec la question posée lors des dernières élections présidentielles « faut-il que Madame Bettancourt bénéficie du revenu universel (version Hamon) ? ». C’est ce qui m’avait conduit à préconiser, plutôt que le revenu universel, une allocation sociale unique, sorte d’impôt négatif, évidemment individualisé, dont ne bénéficieraient pas ceux pour qui les avantages fiscaux se révèlent égaux ou supérieurs à ceux des prestations. On voit bien au passage que l’individualisation des prestations doit aller de pair avec l’individualisation de la fiscalité, et c’est ce que j’avais d’ailleurs  également répondu à la secrétaire d’Etat qui m’avait interrogé (j’y reviendrai en développant le projet d’allocation sociale unique). Le problème de transition est classique, dans toute réforme de cette nature : c’est celui des gagnants et des perdants, par rapport à la situation actuelle ; mais c’est, souvent, l’un des principaux facteurs de blocage des réformes structurelles, dans la mesure où elles voient se coaliser, souvent au nom des grands principes, les oppositions des perdants, sans pour autant que les gagnants se coalisent pour elle. Là encore, la mise en place d’une allocation sociale unique permettrait, j’y reviendrai, d’organiser dans le temps, la convergence du système actuel vers le nouveau. Effet bénéfique au passage : cela obligera à traiter la situation des droits des jeunes, particulièrement incohérente : exemple, les allocations familiales s’arrêtent à l’âge de vingt ans, alors que le quotient familial intervient, si les enfants sont encore à charge, jusqu’à l’âge de 25 ans. Un droit individualisé, attribué au jeune dès sa majorité, permettra de régler cette incohérence, comme cela a dores et déjà été fait pour la prime d’activité, ou pour la protection universelle maladie (PUMA).

Enfin, sur le plan opérationnel, les conditions sont aujourd’hui réunies pour mettre en place un système de versement de prestations qui s’ajustent, rapidement, à la situation réelle des personnes, comme cela a été fait pour la prime d’activité, ce qui est encore plus nécessaire quand les prestations sont individualisées. En particulier, la mise en place du prélèvement à la source permettra d’assurer la continuité entre les système social (les prestations versées) et le système fiscal.

Auxerre, le 10 novembre 2017 – Paris, le 24 janvier 2018

Addendum :

Les actes des Entretiens d’Auxerre 2017 viennent de paraitre sous le titre « La famille dans tous ses états » (juin 2018)