L’Etat-providence s’est construit par la sédimentation successive des dispositifs qu’on regroupe aujourd’hui sous le terme générique de « solidarité ». En réalité, ce qu’on appelle la solidarité recouvre des dispositifs qui ont pu, historiquement, relever de l’assistance ou de l’assurance[1].
Les deux sources de la solidarité : l’assistance et l’assurance ».
Au commencement de l’Etat-providence, il y a l’assistance, héritière de la charité chrétienne[2], et qui fait l’objet d’une première laïcisation sous le Directoire, avec la création des bureaux de bienfaisance, ancêtres de nos actuels Centres communaux d’action sociale (CCAS)[3]. Mais c’est la 3ème République qui va jeter les bases de ce qu’on appelle alors l’assistance publique, devenue aujourd’hui « aide sociale », avec au tournant du 19ème et du 20ème siècle des lois qui ciblent les plus pauvres et surtout les plus fragiles : en 1893 pour l’assurance médicale gratuite (AMG) incombant aux départements, en 1904 pour les enfants abandonnés, 1905 pour les vieillards, infirmes et incurables.
La deuxième source, c’est l’assurance qui repose sur la technique de la mutualisation des risques, volontaire et donc facultative dans un premier temps avec la Mutualité d’abord impériale en 1852, puis républicaine avec la loi de 1898, mais aussi les caisses de compensation du sursalaire familial (ancêtre des allocations familiales), mises en place par un patronat social et paternaliste (comme d’ailleurs nombre de caisses de secours mutuel).
Cette mutualisation des risques ne commencera à prendre un caractère obligatoire qu’avec celle des risques professionnels pour les employeurs, d’abord pour les accidents du travail avec la loi de 1898[4] élargis en 1919 aux maladies professionnelles. Ce sera ensuite le cas des « retraites ouvrières et paysannes » (1910), mais pour lesquelles le caractère obligatoire ne sera pas appliqué. Le tournant ne sera réellement pris, sous l’influence bismarckienne et suite au rattachement de l’Alsace- Moselle à la France, qu’à partir des années trente, avec les lois sur les assurances sociales (1928 et 1930), qui met en place l’assurance-maladie et reprend l’assurance-retraite, puis, pour éviter les distorsions de concurrence entre les entreprises qui pratiquaient le sursalaire familial et les autres, sur les allocations familiales (1932 et 1938).
Une universalisation inachevée
Après le régime de Vichy qui met en place le régime de retraite par répartition pour les salariés avec l’AVTS, allocation au vieux travailleur salarié (1941) , ancêtre du minimum vieillesse en récupérant pour la financer les faibles réserves du régime de retraites ouvrières et paysannes, le principal point d’inflexion c’est 1945 avec l’ordonnance du 4 octobre qui met en œuvre la projet du Conseil national de la résistance (CNR) d’un « un plan complet de sécurité sociale, visant à assurer à tous les citoyens des moyens d’existence dans tous les cas où ils sont incapables de se les procurer par le travail »[5] ; met en œuvre ou plutôt jette les bases car l’ordonnance fixe surtout un programme en instituant « une organisation de la sécurité sociale destinée à garantir les travailleurs et leurs familles contre les risques de toute nature susceptibles de réduire ou de supprimer leur capacité de gain, à couvrir les charges de maternité et les charges de famille qu’ils supportent »[6], et se limite dans un premier temps à regrouper dans cette nouvelle organisation « le service des prestations prévues par les législations concernant les assurances sociales, l’allocation aux vieux travailleurs salariés, les accidents du travail et maladies professionnelles et les allocations familiales et de salaire unique aux catégories de travailleurs protégés par chacune de ces législations » en précisant que « des ordonnances ultérieures procéderont à l’harmonisation desdites législations et pourront étendre le champ d’application de l’organisation de la sécurité sociale à des catégories nouvelles de bénéficiaires et à des risques ou prestations non prévus par les textes en vigueur ».
On est loin du mythe de « La sociale »[7] et le projet de régime universel ne se réalisera pas comme l’avaient prévu les rédacteurs de l’ordonnance de 45. Ainsi l’assurance-maladie se mettra en place professions par professions et avec des structures de gestion spécifiques : en 1947 pour les fonctionnaires et en 1948 pour les étudiants, dans les deux cas dans le cadre de leurs mutuelles, en 1966 pour les agriculteurs, dans le cadre des caisses de MSA (Mutualité sociale agricole) créées en 1930 pour gérer les assurances sociales des salariés de l’agriculture, et pour les indépendants dans le cadre d’organismes conventionnés, assurantiels ou mutualistes. En outre le maintien d’un ticket modérateur a conduit au développement de multiples régimes complémentaires, d’abord mutualistes, mais gérés aussi par des institutions paritaires ou par des assurances.
La généralisation est plus complexe encore pour la retraite aboutissant aujourd’hui à 42 régimes différents (sans compter les régimes complémentaires obligatoires), avec d’abord le maintien des régimes préexistants, parfois très anciens comme celui des invalides de la marine instituée par Colbert en 1673, pour les mines (obligatoire dès 1889), les chemins de fer (obligatoire dès 1890), les industries électriques et gazières, ou de celui des fonctionnaires de l’Etat (dès 1790) pour lequel celui-ci, comme pour le chômage, est son propre assureur, ou de ceux des collectivités territoriales ou des hopitaux, gérés par la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), créée en 1945. La mise en place d’un régime de base par répartition pour les salariés, mais avec un taux de remplacement de 50% et un plafond, conduira à la mise en place d’un régime complémentaire, d’abord pour les cadres dès 1947 avec la création de l’Association générale des institutions de retraite des cadres (Agirc) et à la généralisation par la loi des dispositifs créés par voie conventionnelle pour l’ensemble des salariés en 1972 dans le cadre de l’Association des régimes de retraite complémentaire (Arrco), chapotant des institutions paritaires et devenues une seule institutions en 2019. L’extension aux non-non (non salariés, non fonctionnaires) se fera dans des cadres spécifiques avec en 1946-1948 la création de l’assurance vieillesse des artisans (AVA) gérée une Caisse de compensation de l’assurance vieillesse des artisans (Cancava), ainsi que pour les professionnels de l’industrie et du commerce dans le cadre de l’Organisation autonome nationale de l’industrie et du commerce (Organic) et pour les professions libérales dans le cadre de sections professionnelles coordonnées par la Caisse nationale autonome d’assurance-vieillesse des professions libérales (CNAVPL), dont les avocats et leur Caisse nationale du barreau français (CNBF) se sont détachés en 1954, et celle en 1952 de l’assurance vieillesse des exploitants agricoles en 1952 et d’une retraite complémentaire obligatoire en 2002.
Si la couverture des accidents du travail et des maladies professionnelles des salariés est intégrées dès 1946 dans le régime général, les fonctionnaires d’Etat ainsi que ceux des collectivités territoriales ou des hôpitaux sont gérés dans un cadre spécifique avec des règles du jeu moins avantageuses. Pour les indépendants seuls les agriculteurs bénéficient avec l’assurance accidents du travail et maladies professionnelles des exploitants agricoles (ATEXA) d’une couverture obligatoire depuis 2001.
Contrairement au projet initial, l’assurance chômage se développera en dehors de la Sécurité sociale et ce dans un cadre paritaire analogue à celui des retraites complémentaires par une convention signée le 31 décembre 1958.
Seules les prestations familiales seront rapidement généralisées et ce dés avant 1945 : elle sont étendus en 1938 à l’ensemble des travailleurs de l’agriculture, exploitants compris, ainsi qu’aux artisans, sous conditions de ressources, en 1939, dans le cadre du code de la famille, à tous les Français exerçant une activité professionnelle sans condition de ressources, puis élargi par Vichy aux chômeurs (1940), aux malades (1941), et aux veuves et femmes de prisonniers (1942).
Sur ce qu’on appelle classiquement les trois U -une couverture universelle (universalité), des prestations identiques (uniformité) et une gestion par une caisse unique (unicité)- objectif implicitement visée par l’ordonnance de 1945 , l’universalité n’a donc été réalisée que pour les allocations familiales, et plus récemment, avec la couverture maladie universelle (CMU) en 1999 devenue depuis 2016 la protection universelle maladie (Puma), à l’assurance maladie (et maternité) : « toute personne travaillant ou, lorsqu’elle n’exerce pas d’activité professionnelle, résidant en France de manière stable et régulière bénéficie, en cas de maladie ou de maternité, de la prise en charge de ses frais de santé » (article L 160-1 du code de la Sécurité sociale). Il en est de même pour l’uniformité des prestations qui ne concerne que ces deux branches.
On est encore plus loin de l’unicité de gestion : le projet de fusion des caisses d’assurance maladie et des caisses d’allocation familiale en caisses départementales de sécurité sociale, cher à Pierre Laroque sera abandonné dès 1946, ce qui conduira à la création des Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf) généralisée en 1960, et plus tard, avec la création de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) à la branche « recouvrement » de la Sécurité sociale. En même temps sont créées par démantèlement de la Caisse nationale de sécurité sociale (CNSS), les trois caisses nationales du régime général avec la Caisse nationale d’assurance maladie (Cnam), la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) et la caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (CnavTS).
Vers les minima sociaux
Aprés la création de la sécurité sociale, les années cinquante constituent aussi un point d’inflexion pour les dispositifs d’assistance, notamment avec la transformation du « code de la famille » en « code de la famille et de l’aide sociale »[8] en 1956. Si elle tient compte de la création de la Sécurité sociale, cette aide sociale continue à relever des principes fixés pour l’assistance au tournant du 19ème et du 20ème siècle :
- Elle relève d’abord des solidarités de proximité et donc de la responsabilité des collectivités locales (communes et départements), alors que la sécurité sociale relève de la solidarité nationale dont la mise en œuvre est confiée à des « caisses » distinctes des collectivités publiques dans leur nature juridique (organismes privés, le plus souvent d’inspiration mutualiste, chargés d’une mission de service public pour la plupart, établissements publics pour certaines caisses nationales ou encore institutions paritaires) comme dans leur gouvernance avec un principe de démocratie sociale plus ou moins mâtiné de paritarisme.
- Héritière de la charité médiévale et du « tri » au portail des monastères[9] elle vise toujours à distinguer la pauvreté légitime (enfance en difficulté, handicap, vieillesse, etc.) de celle qui ne l’est pas.
- Elle repose sur le principe de subsidiarité des collectivités publiques au regard de la responsabilité individuelle (obligation de travailler) et des solidarités familiales (obligation alimentaire), auxquelles s’ajoute désormais la solidarité assurancielle dans le cadre de la sécurité sociale : autrement dit elle n’intervient que quand les personnes sont dans l’incapacité de travailler, que la solidarité familiale est insuffisante et que les droits acquis dans le cadre de la sécurité sociale deviennent insuffisants ; celle-ci repose en effet sur un droit « créance » sur une base contributive, vis à vis duquel l’aide sociale joue le rôle de filet de sécurité, droit qui reste fragile.
Pour autant on a assisté au fur et à mesure du temps à un rapprochement des deux logiques sur le terrain des prestations avec la création des minimas sociaux qui vont harmoniser les conditions de mise en oeuvre de ce filet de sécurité. Selon la définition de l’Insee, « les minima sociaux visent à assurer un revenu minimal à une personne (ou à sa famille) en situation de précarité. Ces prestations sont non contributives, c’est-à-dire versées sans contrepartie de cotisations. (…) Ce type de prestations est versé sous conditions de ressources et permettent aux bénéficiaires de parvenir au niveau du minimum concerné. »
Sont ainsi créée successivement, selon une logique analogue à celle qui avait justifié les lois d’assistance et qui cible les situations de précarité « légitimes » :
- En 1956, à partir de l’AVTS, le « minimum vieillesse » devenu en 1986 l’allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) dont les sommes versées à ce titre sont récupérables après décès sur la succession et dont les dépenses sont prises en charges par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV).
- En 1975, l’allocation aux adultes handicapés (AAH).
- En 1984, l’allocation de solidarité spécifique (ASS) versée aux personnes ayant épuisé leurs droits à bénéficier de l’assurance chômage.
- En 1988, le revenu minimum d’insertion (RMI), devenu en 2009 le revenu de solidarité active (RSA) en intégrant l’allocation de parent isolé (API) avec un volet « minimum social » (le RSA socle) et un volet « complément de revenus d’activité » (le RSA activité), qui sera remplacé en 2016 par la prime d’activité, par fusion avec le dispositif fiscal de la prime pour l’emploi.
- Le tout complété en 1999, avec la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) devenue en la complémentaire santé solidaire (C2S) qui remplace l’ancienne aide médicale gratuite, qui ne subsiste qu’avec l’aide médicale d’Etat (AME) destinée aux étrangers en situation irrégulière mais gérée également par les CPAM comme une prestation de sécurité sociale
Entre les logiques d’assistance et d’assurance les techniques de couverture se sont en effet rapprochées.
- d’abord sur le plan juridique (il s’agit de prestations légales et non plus de secours individuels) en se rapprochant de « droits-créance » ; d’ailleurs, dès lors qu’elles sont obligatoires, qu’elles soient institutionnellement rattachées à la sécurité sociale ou pas, toutes les prestations, y compris ces prestations non contributives, sont considérées comme des prestations de sécurité sociale et relèvent à ce titre des règlements de coordination de ces prestations [10]
- Ensuite sur le plan de la gestion (la plupart des prestations sont gérées par les caisses) avec une logique de guichet (prestations quérables).
- Par ailleurs on a cherché à cibler les prestations de sécurité sociale, notamment certaines prestations familiales (conditions de ressources, situation d’isolement, niveau de handicap, etc…)
- L’Etat a un poids croissant que ce soit vis-à-vis des caisses de sécurité sociale[11] que vis-à-vis des collectivités locales et certaines prestations sont dans le budget de l’Etat- LF (prime d’activité, allocations logement) et non dans le budget de la Sécu (LFSS) ou des départements (pour le RSA et pour la prestation de compensation du handicap, PCH).
La pauvreté toujours là
Pour autant les traces de cette dissociation restent fortes avec de nombreux effets pervers sur les prestations non contributives, appelées à tord « de solidarité » :
- Elles sont, comme d’ailleurs les prestations familiales, familialisées, à l’exception, depuis le début, de l’ASS, et, depuis 2023, de l’AAH.
- Nombreuses ruptures et effets de seuil et pb de la discontinuité socio fiscale (des formes de soutien au revenu sont intégrées au barème de l’IRPP) et familiale, compte tenu de leur caractère familialisé.
- Leur caractère quérable conduit à un sévère problème d’accès au droit pour certaines d’entre elles, notamment, jusqu’à la création de la prime d’activité pour le RSA-activité (70% de non recours) et encore maintenant pour le RSA (un tiers de non recours).
- Auquel s’ajoutent les effets pervers croissants de la lutte contre la fraude (et les abus) qui sont les résultats du ciblage : vérification des ressources ou du respect de la condition d’isolement.
La pauvreté, si elle a considérablement diminué, n’a pas disparu. Le projet des trente glorieuses, résumé dans le titre du livre de Lionel Stoléru « Vaincre la pauvreté dans les pays riches » reposait sur une idée reçue : la principale prévention de la pauvreté c’est l’emploi associée à la couverture des risques par la Sécurité sociale. Ça a marché en grande partie, notamment avec la diminution de la pauvreté des « vieux » grâce aux retraites. Mais dès les années soixante-dix Lionel Stoléru constate, avec d’autres, que la pauvreté résiste[12] : pauvreté de reproduction (ATD quart-monde) et le maintien de facteurs de pauvreté (logement, transport, reste à vivre). Constat renforcé avec le phénomène de la « nouvelle pauvreté » dans les années quatre-vingt[13], principalement par l’effet du chômage de longue durée. Aujourd’hui la baisse du chômage ne conduit pas à une baisse du taux de pauvreté, ce qui fait apparaître une « nouvelle nouvelle pauvreté » qui touche principalement les travailleurs pauvres et parmi ceux-ci les « familles monoparentales », i.e. principalement des femmes avec un ou plusieurs enfants.
D’ailleurs, la charité, devenue la générosité publique, n’a pas disparu et a d’ailleurs été intégrée dans la politique publique avec une relance de la possibilité de déduction fiscale des dons dans les années quatre-vingt avec l’amendement « Coluche » et le contrôle de leur utilisation, suite à l’affaire de l’Agence de la recherche contre le cancer (ARC) dans les années quatre-vingt-dix.
Il faut souligner que la prévention est depuis toujours le parent pauvre de ces dispositifs (accès surtout sur la réparation (ou la compensation) et dans une moindre mesure l’accompagnement). Les uns et les autres ont développé des dispositifs d’accompagnement mais sur la base de principes différents :
- Le développement de réseaux de travailleurs sociaux au cours du 20ème siècle sur la base des initiatives caritatives ou ouvrières
- L’engagement en contrepartie de la prestation pour les bénéficiaires de certaines prestations (contrat d’insertion du RMI)
- L’action sociale facultative pour les caisses et développement récent de politiques d’accès au droit
- Le faible développement de l’action sociale communautaire principalement dans le cadre d’initiative associative (ATD, centres sociaux).
L’ambition initiale du plan pauvreté de 2018 était d’activer davantage ces dispositifs dans une logique d’investissement social. Force est de constater que la volonté politique a manqué pour le mettre en œuvre dans la durée.
Paris, Croulebarbe, le 2 septembre 2024
[1] Cf. Didier Renard « Assistance et assurance dans la constitution du système de protection sociale français » Genèses n° 18, janvier 1995.
[2] Voir Bronislaw Geremek « La potence ou la pitié »,
[3] Centre communal d’action sociale
[4] Voir François Ewald « L’Etat-providence » Grasset, 1986
[5] Programme du CNR
[6] Ordonnance du 4 octobre 1945
[7] Cf le film « La sociale » de Gilles Perret ainsi que « La bataille de la Sécu » de Nicolas Da Silva, La Fabrique éditions, 2022.
[8] Devenu Code de l’action sociale et des familles en 2000.
[9] Cf. Bronislaw Geremek « La potence et la pitié »
[10] Les prestations facultatives relevant désormais des directives « assurance ».
[11] Ordonnances Jeanneney de 1967 et Jupé de 1996
[12] Cf. René Lenoir « Les exclus » et Lionel Stoléru « Vaincre la pauvreté dans les pays riches »
[13] C’est ce qui conduit à la création du RMI
Laisser un commentaire